Desde o final de 2025, o estado de São Paulo tem promovido a eliminação gradual do regime de substituição tributária do ICMS. Até a data de elaboração deste artigo, pelo menos 11 setores já haviam sido excluídos dessa abordagem, total ou parcialmente.
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A descontinuação desse regime é um objetivo explicitamente previsto no plano de governo estadual, sendo considerado um mecanismo que gera complexidade, inibe a produtividade e desestimula a atividade econômica e a geração de empregos. Além disso, é incompatível com as novas regras estabelecidas pela reforma tributária.
No entanto, o método escolhido para a eliminação gradual desse modelo tem exposto distorções históricas da substituição tributária, impondo elevada complexidade operacional para a apropriação dos créditos relativos ao estoque, conforme estipulado na Portaria CAT 28/20.
Fim do ICMS-ST em São Paulo
A retirada gradual da substituição tributária em São Paulo começou com a Portaria SRE 64/25, que revogou completamente o regime aplicável a medicamentos, bebidas alcoólicas, lâmpadas, reatores e materiais elétricos; além de excluir parcialmente autopeças, materiais de construção e produtos alimentícios, com efeitos a partir de 1º de janeiro de 2026.
Na mesma data, foi publicada a Portaria SRE 65/25, que alterou a Portaria CAT 28/20, aumentando o prazo para aproveitamento dos créditos de ICMS sobre o estoque de 12 para 24 meses.
Embora a justificativa oficial da medida não estivesse relacionada ao aumento da arrecadação, a alteração teve um impacto financeiro significativo para os cofres públicos. Mais de 13 mil estabelecimentos paulistas foram notificados a recolher o ICMS sobre a venda dos produtos excluídos do regime, resultando em uma arrecadação adicional estimada em R$ 120 milhões apenas na primeira etapa do projeto.
A segunda fase da retirada do regime abrangeu o setor de perfumaria e higiene pessoal, com vigência a partir de 1º de abril de 2026. A terceira etapa incluiu bebidas, sorvetes, materiais de construção e produtos de papelaria, cuja exclusão terá efeitos a partir de 1º de julho de 2026. Por fim, a quarta fase abrangeu ferramentas, produtos eletrônicos, eletroeletrônicos e eletrodomésticos, cuja saída do regime ocorrerá em 1º de agosto de 2026.
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Diante das críticas ao prolongamento do prazo para aproveitamento dos créditos sobre o estoque, o governo paulista revisou parcialmente a medida e editou a Portaria SRE 07/26, restabelecendo o prazo original de 12 meses para apropriação dos créditos.
A sucessiva exclusão de setores da substituição tributária demonstra que a mudança representa uma alteração estrutural na dinâmica de arrecadação do ICMS em São Paulo, cujos efeitos serão absorvidos por toda a cadeia econômica.
Distorções históricas da substituição tributária
A partir da transição, as operações passam a seguir a sistemática normal de apuração do ICMS, com destaque do imposto em todas as etapas subsequentes da cadeia econômica.
No entanto, a maneira como essa transição está sendo operacionalizada tem gerado relevantes distorções econômicas e concorrenciais. Na prática, atacadistas e varejistas tendem a reduzir ou postergar suas aquisições nas proximidades da mudança de regime, ao perceberem que essas compras não gerarão créditos de ICMS em condições equivalentes às da sistemática regular de não cumulatividade.
Esse comportamento gera um desincentivo econômico à formação de estoques durante o período de transição, o que pode levar a desabastecimento temporário e escassez de mercadorias para o consumidor final.
Do ponto de vista fiscal, esse comportamento econômico é compreensível. Embora a Portaria CAT 28/20 assegure o aproveitamento de crédito sobre o estoque, sua apropriação deve ocorrer em 12 parcelas mensais, frequentemente um prazo superior ao giro das mercadorias.
Adicionalmente, não há garantia de que o montante realmente recuperável corresponda ao crédito que seria gerado se a operação estivesse sujeita, desde a origem, ao regime normal de tributação, especialmente em razão da metodologia restritiva prevista na própria Portaria CAT 28/20.
A transição também gera impactos significativos sobre a precificação ao longo da cadeia econômica, uma vez que a tributação deixa de ser concentrada nas etapas iniciais da circulação, sendo distribuída entre todas as operações subsequentes até o consumidor final, exigindo adequações comerciais, financeiras e operacionais.
Mais do que uma simples mudança na técnica de arrecadação do imposto, a retirada gradual da substituição tributária está revelando efeitos econômicos e operacionais que permaneceram em grande parte ocultos ao longo de décadas de concentração da tributação na origem, evidenciando as limitações estruturais do modelo historicamente adotado em São Paulo.
Portaria CAT 28/20 e o crédito de ICMS sobre o estoque
As distorções geradas pela transição do regime tornam-se ainda mais evidentes ao se analisar a sistemática criada para a apropriação dos créditos relativos às mercadorias existentes em estoque no momento da mudança de tributação. Isso ocorre porque a operacionalização do crédito prevista na Portaria CAT 28/20 exige uma verdadeira reconstrução histórica da cadeia de aquisição das mercadorias, com rastreabilidade documental individualizada e compatibilização entre documentos fiscais, Sped Fiscal e parametrizações tributárias dos produtos.
Com o objetivo de preservar a não cumulatividade, o estado de São Paulo editou a Portaria CAT 28/20 para regulamentar a apropriação de créditos de ICMS relativos às mercadorias em estoque no momento da transição do regime.
Para isso, a norma impõe ao contribuinte três deveres fundamentais: (1) levantar o estoque de mercadorias existentes no estabelecimento no dia anterior ao início da vigência do novo regime; (2) elaborar relatórios individualizados por mercadoria, em formato digital, contendo as informações previstas no Anexo I, conforme o modelo estabelecido no Anexo II, que devem ser mantidos em arquivo por cinco anos para apresentação ao fisco, quando solicitado; e (3) escriturar o Livro Registro de Inventário no Sped.
Os Anexos I e II da portaria listam uma extensa relação de informações obrigatórias, destacando-se: os documentos fiscais relativos às entradas mais recentes suficientes para comportar a quantidade da mercadoria em estoque; a base de cálculo da retenção do ICMS-ST; o código da mercadoria; NCM; Cest; número do item constante no documento fiscal; percentual de redução da base de cálculo; alíquota interna aplicável; entre outros elementos fiscais e cadastrais.
Na prática, obter e consolidar essas informações frequentemente enfrenta problemas como inconsistências cadastrais, falta de preenchimento correto dos campos fiscais nos arquivos XML, divergências entre documentos fiscais e Escrituração Fiscal Digital (EFD), além da necessidade de rastreamento individualizado de milhares de SKUs e códigos EAN em segmentos com grande volume operacional.
É importante destacar que o valor recuperável a título de crédito de ICMS não é a simples aplicação da alíquota sobre o custo ou o preço de venda das mercadorias em estoque. A metodologia prevista na Portaria CAT 28/20 exige a identificação da efetiva base de cálculo da substituição tributária utilizada nas operações anteriores, o que torna particularmente sensível a consistência das informações fiscais contidas nos documentos eletrônicos.
A norma estabelece que: (a) para mercadorias adquiridas de substituído tributário (geralmente atacadistas e distribuidores), o valor recuperável deve ser apurado com base no montante indicado no campo “vBCSTRet”, sendo que a falta de preenchimento adequado desse campo pode, na prática, inviabilizar total ou parcialmente o aproveitamento do crédito; e (b) para aquisições diretas de substituto tributário (normalmente indústrias e importadores), o valor recuperável corresponderá ao montante destacado na Nota Fiscal.
Ademais, cabe ao contribuinte registrar o inventário por meio da Escrituração Fiscal Digital (EFD), preenchendo o Bloco “H” (Inventário Físico), indicando a quantidade de mercadorias em estoque, o valor médio ponderado dos itens, a respectiva base de cálculo e o valor unitário do crédito apurado sobre cada mercadoria inventariada.
A sistemática instituída pela Portaria CAT 28/20 pode fazer com que o valor recuperável a título de crédito de ICMS não seja suficiente para neutralizar a incidência do imposto sobre as vendas realizadas após a transição para o regime normal de tributação. Isso ocorre porque a norma assegura ao contribuinte apenas a recuperação do crédito correspondente à base de cálculo do ICMS-ST efetivamente utilizada pelo substituto tributário, a qual pode não refletir integralmente a carga econômica efetiva da operação.
Na prática, esse procedimento requer frequentemente a reconstrução cronológica das entradas de mercadorias, nota fiscal por nota fiscal, inclusive com rateios proporcionais quando uma aquisição abrange apenas parte da quantidade inventariada, o que eleva significativamente a complexidade operacional do levantamento.
A sistemática torna particularmente difícil a recuperação de créditos sobre o estoque, especialmente em segmentos caracterizados por elevado volume e diversidade de mercadorias, como farmácias, perfumarias, supermercados e lojas de materiais de construção. Em certos casos, os contribuintes precisam elaborar dezenas de milhares de relatórios individualizados, com rastreabilidade documental da origem de cada crédito, para cada um de seus estabelecimentos. Essa exigência demanda infraestrutura tecnológica e metodologia compatíveis com o alto nível de detalhamento operacional imposto pela Portaria CAT 28/20.
O modelo instituído pela Portaria CAT 28/20 demonstra que a transição do regime de substituição tributária para a sistemática normal de apuração do ICMS está longe de representar uma simples alteração procedimental. Na prática, o contribuinte passa a enfrentar um elevado ônus fiscal, documental e operacional para reconstruir, operação por operação, a rastreabilidade do imposto anteriormente recolhido por substituição tributária.
Nesse contexto, a identificação, mensuração e documentação corretas dos créditos sobre o estoque deixam de ser uma mera obrigação acessória e passam a ter um papel estratégico na preservação da neutralidade econômica do ICMS durante a transição do regime.
Ampliação da complexidade do ICMS para ‘novos’ contribuintes
A complexidade operacional criada pela Portaria CAT 28/20 insere-se em um contexto mais amplo de redistribuição das obrigações relacionadas à apuração do ICMS.
Durante décadas, a substituição tributária concentrou grande parte da arrecadação e da operacionalização do imposto nas etapas iniciais da cadeia econômica, especialmente nas indústrias e importadores, que eram responsáveis pela retenção e recolhimento antecipado do tributo devido nas operações subsequentes. Na prática, isso fez com que muitos atacadistas e varejistas permanecessem parcialmente afastados das complexas rotinas de apuração do ICMS, sobretudo em segmentos historicamente sujeitos à incidência massiva da substituição tributária.
No entanto, com a eliminação gradual desse regime, atacadistas, distribuidores e varejistas passarão a assumir obrigações fiscais substancialmente mais complexas, envolvendo a apuração mensal de débitos e créditos, análise de créditos fiscais, parametrização tributária de produtos, identificação de benefícios fiscais, emissão de documentos fiscais com destaque do imposto, preenchimento de obrigações acessórias e observância das regras de não cumulatividade do ICMS.
Em muitos casos, contribuintes que historicamente operavam em um ambiente de relativa simplificação fiscal passarão, pela primeira vez, a seguir rotinas que incluem classificação tributária de mercadorias, validação de créditos fiscais, tratamento de operações interestaduais, parametrização de ERP e consistência entre documentos fiscais eletrônicos e obrigações acessórias.
O cenário se torna ainda mais complicado, pois muitos desses contribuintes nunca desenvolveram uma estrutura operacional, tecnológica ou conhecimento técnico compatíveis com a complexidade do imposto. Afinal, durante anos, uma parte significativa do ICMS incidente sobre suas operações já foi recolhida previamente por substituição tributária na origem da cadeia econômica.
Nesse contexto, a eliminação gradual da substituição tributária não apenas altera a sistemática de arrecadação do imposto, mas também redistribui a complexidade operacional do ICMS ao longo da cadeia econômica. O que antes estava concentrado em um número reduzido de indústrias e importadores agora é absorvido por milhares de atacadistas e varejistas que, historicamente, nunca precisaram lidar diretamente com todas as regras de apuração do tributo.
Conclusão
A retirada gradual da substituição tributária evidencia que a simplificação prometida pelo fim do regime não ocorre automaticamente. Ao contrário, a transição revela distorções históricas da sistemática, expondo fragilidades concorrenciais e redistribuindo ao longo da cadeia econômica a complexidade operacional do ICMS que, durante décadas, permaneceu concentrada em um número reduzido de contribuintes.
Nesse contexto, a Portaria CAT 28/20 surge como uma tentativa de preservar a não cumulatividade do imposto durante o período de transição, mas acaba impondo um elevado ônus documental, fiscal e operacional aos contribuintes, especialmente àqueles que historicamente nunca lidaram diretamente com a sistemática periódica de apuração do tributo.
Mais do que uma simples alteração procedimental, o fim gradual da substituição tributária representa uma mudança estrutural na dinâmica econômica, concorrencial e operacional do ICMS em São Paulo, com efeitos práticos que começarão a ser absorvidos pelo mercado nos próximos meses e anos.
Fonte original: "recuperação de crédito" – Google Notícias
