1. Introdução
O recente pedido de falência apresentado pela PGFN – Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – e pela Procuradoria do Estado de São Paulo em relação às empresas do “Grupo Dolly” gerou mais uma polêmica no processo de recuperação da fabricante, que já dura algum tempo. Isso ocorre porque, apesar do deferimento do seu pedido de recuperação judicial (de números 1064813-83.2018.8.26.0100) ter acontecido em 2018 e da proposta de conversão para um procedimento extrajudicial ter sido aprovada há poucos meses, a migração para a recuperação extrajudicial ainda não se concretizou, e mesmo assim, as procuradorias optaram pelo pedido de falência.
Essa decisão foi facilitada pela recente regulamentação da portaria 903/26, que autorizou a Fazenda Pública a solicitar a falência de empresas quando a execução fiscal se mostrar ineficaz. Esse entendimento resultou do julgamento do REsp 2.196.073/SE pela 3ª turma do STJ em fevereiro de 2026. O tribunal decidiu, por unanimidade, que impedir a Fazenda Pública de requerer a falência do devedor a colocaria em uma posição de desvantagem em relação aos credores privados, desde que as medidas executivas fossem previamente esgotadas e apresentadas provas concretas de insolvência.
Entretanto, o grande problema é que essa regulamentação surgiu em um contexto onde a mentalidade do órgão parecia priorizar seus próprios interesses fiscais, em detrimento do interesse público e da preservação da empresa. O regular status da recuperação extrajudicial e a ausência de ilícitos comprovados deveriam ser suficientes para que o pedido de falência não fosse sequer considerado, demandando uma análise atenta e detalhada.
2. Priorização da arrecadação tributária e revisão na política de cobrança da PGFN
Tal mudança estrutural ocorreu por um motivo bastante claro: o ínfimo índice de recuperação das execuções fiscais, principalmente contra grandes devedores, cujo patrimônio frequentemente já estava esvaziado ou protegido por complexas estruturas societárias – incluindo aqueles em recuperação, onde o crédito fiscal acabava sendo preterido em relação a outras classes de crédito1.
Diante desse cenário, a PGFN começou em 2018 uma profunda reformulação institucional, adotando um modelo mais sofisticado e invasivo visando à recuperação do crédito tributário, com base em análise de risco e compliance fiscal, além de focar na eficiência arrecadatória. Isso incluiu a portaria 903/26 e o pedido de falência das empresas do Grupo Dolly2.
Inicialmente, essa preocupação normativa é justificável sob a ótica da justiça tributária. Porém, o fato de tais mudanças incidirem sobre deveres fiscais e em desacordo com o processo recuperacional previamente aprovado demonstra que a prioridade das procuradorias reside na arrecadação tributária, em detrimento do princípio de preservação da empresa, favorecendo seus interesses em vez de ponderá-los com outros princípios igualmente importantes.
A evidência disso é que a criação da portaria não apenas cristalizou o entendimento do STJ em norma escrita, mas também institucionalizou o pedido de falência como uma política de cobrança, deslocando esse mecanismo de um instrumento tradicional voltado à tutela do mercado e dos credores para uma ferramenta estratégica de recuperação de créditos tributários.
Com a sanção da portaria 903/26, houve uma ampliação para a autorização expressa de pedidos de falência tanto nas situações do art. 94, II (execução frustrada) quanto do art. 94, III (atos de falência, como liquidação precipitada de ativos, negócios simulados, fraudes, etc.), expandindo a atuação administrativa da PGFN:
Art. 49-A. O Procurador da Fazenda Nacional poderá, excepcionalmente, ajuizar pedido de falência em face de devedores da União e do FGTS, observados os seguintes requisitos: (…)
III – ocorrência de hipótese prevista no art. 94, caput, incisos II ou III, da lei 11.101, de 9 de fevereiro de 2005; (grifo nosso)
Art. 94. Será decretada a falência do devedor que: (…)
III – pratique qualquer dos seguintes atos, exceto se fizer parte de plano de recuperação judicial:
a) proceda à liquidação precipitada de seus ativos ou utilize meios ruinosos ou fraudulentos para realizar pagamentos;
b) realize ou, por atos inequívocos, tente realizar, com o objetivo de retardar pagamentos ou fraudar credores, negócio simulado ou alienação de parte ou da totalidade de seu ativo a terceiro, credor ou não;
c) transfira estabelecimento a terceiro, credor ou não, sem o consentimento de todos os credores e sem permanecer com bens suficientes para quitar seu passivo;
d) simule a transferência de seu principal estabelecimento com a intenção de burlar a legislação ou a fiscalização ou para prejudicar credor;
e) ofereça ou amplie garantia a credor por dívida anterior sem mantiver bens livres e desembaraçados suficientes para saldar seu passivo;
f) ausente-se sem deixar representante habilitado e com recursos suficientes para pagar os credores, abandone o estabelecimento ou tente ocultar-se de seu domicílio, do local de sua sede ou de seu principal estabelecimento;
g) deixe de cumprir, no prazo estipulado, obrigação assumida no plano de recuperação judicial. (grifo nosso)
Assim, é evidente que, enquanto a decisão do STJ conferiu à PGFN, de modo excepcional, a faculdade de requerer a falência quando presentes os requisitos legais, a referida portaria estabeleceu um modelo administrativo permanente para utilizar o pedido de falência como instrumento de recuperação de créditos públicos.
3. Pedido de falência sem a efetiva comprovação dos requisitos materiais do art. 94 da lei 11.101/05 e a inocorrência de insolvência empresarial no Grupo Dolly
Dentre os dispositivos que sustentam o pedido de falência de Dolly, destacam-se dois: o art. 94, II (frustração executiva) e III, b (negócios simulados), ambos da lei 11.101/05. A PGFN sustenta que o passivo fiscal, que totaliza R$ 15,7 bilhões, não é resultado apenas de dificuldades financeiras do Grupo, mas de uma “estratégia deliberada de blindagem patrimonial”, onde a Dolly teria se utilizado do processo recuperacional para “desfazer medidas de cobrança”, “criar novas estruturas de blindagem patrimonial e planejamento tributário” e “contornar a exigência legal de regularidade tributária”, visto que o processo se arrasta por oito anos e, nesse período, nenhum débito fiscal teria sido pago – o que teria proporcionado à Dolly uma vantagem competitiva por não recolher tributos e encargos sociais.3
Entretanto, ao analisar as alegações das Procuradorias, observa-se que são fatos narrados sem a devida instrução probatória, evidenciando que a pretensão decorre, na maior parte, da frustração pela falta de sucesso na recuperação do crédito. A petição afirma que o insucesso no pagamento do crédito fiscal demonstraria que as empresas do Grupo Dolly estariam operando “em estado falimentar” há anos, usando a inadimplência fiscal como vantagem competitiva para fraudar credores.
A insuficiência probatória reside não na ausência de provas da dívida tributária – que é evidente -, mas na falta de provas dos fatos adicionais que transformariam a inadimplência fiscal em um ato de falência conforme previsto no art. 94, III, da lei 11.101/05 – seja por vícios, seja pela evidência da suposta insolvência do Grupo Dolly.
Primeiramente, antes da recente mudança jurisprudencial, o entendimento predominante era de que a Fazenda Pública não tinha legitimidade para requerer a falência do devedor com base em crédito tributário, uma vez que seguia um regime jurídico específico de cobrança, materializado na execução fiscal. Nesse sentido, a falência era entendida como um meio indevido de satisfação do crédito tributário, conforme sintetizado pelo STJ no julgamento do REsp 164.389/MG:
De acordo com a legislação tributária e a doutrina especializada, a cobrança do tributo é uma atividade vinculada, devendo o fisco utilizar o instrumento legalmente destinado à satisfação do crédito tributário, que é a execução fiscal, que possui especificidades e privilégios, não lhe sendo permitido pleitear a falência do devedor com base em tais créditos4.
Embora a recente alteração tenha conferido à PGFN a legitimidade formal para solicitar a falência, o entendimento do STJ indicava que a busca pelos valores devidos não deveria ultrapassar o âmbito da execução fiscal, considerando a natureza vinculativa do tributo. Portanto, essa preocupação, mesmo após a mudança, não pode ser ignorada, pois o simples reconhecimento da legitimidade ativa da Fazenda Pública não dissipa a necessidade de verificar se a utilização do processo falimentar atende à finalidade para a qual foi concebido, e se a medida representa um meio processual adequado e proporcional, diante da existência de um sistema específico e privilegiado para a cobrança do crédito público.
Por essa razão, mesmo que o pedido contenha acusações de fraude, as situações descritas no art. 94, III, da lei 11.101/05 não autorizam a decretação da falência com base em meras suspeitas, ilações ou acusações genéricas de fraude, blindagem patrimonial, simulação ou desvio de bens. Como se trata de hipóteses legais específicas de atos falimentares, é essencial a demonstração objetiva dos fatos constitutivos alegados, cabendo ao requerente provar a efetiva ocorrência de condutas que se enquadrem em uma das alíneas do inciso III. A simples descrição de comportamentos supostamente fraudulentos, sem prova contundente ou majoritariamente dependendo do esgotamento da execução, não atende ao requisito legal para decretação da falência.
Ademais, com base no acórdão do REsp 2.196.073/SE, observa-se que a jurisprudência distingue claramente a insolvência empresarial da mera existência de um elevado passivo tributário. O tribunal reconheceu a legitimidade da Fazenda para solicitar a falência, desde que exista indício concreto de insolvência após o esgotamento da execução fiscal. A própria portaria 903/26 reflete tal princípio.
Assim, um eventual pedido de falência que se baseie principalmente no elevado valor da dívida ativa ou na falência das execuções fiscais, sem demonstrar a efetiva insolvência econômica do devedor, pode contrariar o próprio precedente que autorizou essa abordagem. Em resumo:
Por fim, é importante ressaltar que isto não se refere a conceder um “superprivilégio” ao Fisco, mas a fornecer a ele uma ferramenta processual útil e necessária para situações de insolvência comprovada, a ser utilizada após o esgotamento da via de cobrança específica, em conformidade com os princípios da eficiência, da igualdade e da supremacia do interesse público (grifo nosso)5.
Portanto, o precedente não legitimou a utilização da falência como um substituto da execução fiscal, nem como instrumento exclusivo para a satisfação do crédito tributário, mas estabeleceu condições para que a falência seja admitida, exigindo a efetiva comprovação da insolvência e o cumprimento dos requisitos da lei 11.101/05. Assim, a mera existência de um elevado passivo tributário ou o insucesso das medidas executivas não são suficientes para justificar a decretação da falência, tornando imprescindível a comprovação concreta de que o devedor se encontra em estado de insolvência, sob pena de desvirtuamento da finalidade do instituto falimentar e desrespeito aos limites estabelecidos pelo precedente que fundamentou a edição da portaria 903/26.
4. Considerações finais
Diante do exposto, observa-se que as Procuradorias tentam transformar o processo falimentar em uma ferramenta de uma política institucionalizada de cobrança tributária, transferindo para o âmbito da falência pretensões que deveriam ser satisfeitas pelos mecanismos próprios de cobrança e execução, em detrimento da preservação da atividade empresarial. Não se questiona a legitimidade da Fazenda Pública em buscar seus créditos, tampouco a possibilidade, reconhecida pela jurisprudência, de solicitar a falência em determinadas circunstâncias. Entretanto, não se pode permitir que a intenção arrecadatória se torne um fundamento autônomo para a decretação da falência, ignorando o regime recuperacional e o princípio da preservação da empresa.
De fato, a legitimidade para solicitar a falência não deve ser confundida com a fundamentação concreta do pedido, que permanece atrelada aos pressupostos da lei 11.101/05. O art. 94 prevê hipóteses legalmente delimitadas, cujo preenchimento deve ser demonstrado de forma concreta, não bastando suspeitas, ilações ou acusações de irregularidades; assim, a arrecadação tributária, por mais significativa que seja, não pode transformar a falência em um mero instrumento coercitivo para a satisfação do crédito público.
_______
Referências
ALTEMANI, Renato Lisboa. Atos de falência na Lei n. 11.101/05. Jurisprudência Catarinense, Florianópolis, v. 32, n. 111/112, p. 120-133, abr./set. 2006.
BRASIL. Lei nº 11.101, de 9 de fevereiro de 2005. Regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da sociedade empresária. Brasília, DF: Presidência da República, 2005.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 164.389/MG. Segunda Seção. Brasília, DF, 13 ago. 2003.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.196.073/SE. Terceira Turma. Relatora: Ministra Nancy Andrighi. Julgado em 3 fev. 2026. Brasília, DF: Superior Tribunal de Justiça, 2026.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Portaria PGFN nº 33, de 8 de fevereiro de 2018. Brasília, DF, 2018.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Portaria PGFN nº 903, de 2026. Brasília, DF: Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, 2026.
BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Protesto de CDAs possui taxa de recuperação de 19%. Brasília, DF: PGFN, 21 jun. 2016. Disponível em: . Acesso em: 27 ago. 2026.
SÃO PAULO (Estado); BRASIL. Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Pedido de falência em face das sociedades integrantes do Grupo Dolly. São Paulo: 2ª Vara de Falências e Recuperações Judiciais do Foro Central Cível da Comarca de São Paulo, 2026.
1 BRASIL. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Protesto de CDAs possui taxa de recuperação de 19%. Brasília, DF: PGFN, 21 jun. 2016.
2 Cabe destacar que essa mudança foi impulsionada pela sanção da Portaria PGFN n. 33, de 2018, que instituiu o “Novo Modelo de Cobrança” da dívida ativa da União, abrangendo um novo fluxo de inscrição e cobrança da dívida ativa nacional. Desde então, novas medidas de institucionalização arrecadatória foram implementadas até culminarem no pedido de falência das empresas do Grupo Dolly.
3 SÃO PAULO (Estado); BRASIL. Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo; Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Pedido de falência em face das sociedades integrantes do Grupo Dolly. São Paulo: 2ª Vara de Falências e Recuperações Judiciais do Foro Central Cível da Comarca de São Paulo, 2026.
4 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 164.389/MG. Segunda Seção. Brasília, DF, 13 ago. 2003.
5 ALTEMANI, Renato Lisboa. Atos de falência na Lei n. 11.101/05. Jurisprudência Catarinense, Florianópolis, v. 32, n. 111/112, p. 120-133, abr./set. 2006.
Fonte original: "recuperação de crédito" – Google Notícias
